石家庄市市场监督管理局党组书记、局长　韩勇

上期我们谈到，规范执法是行政执法的“生命红线”，程序正义守护着实体公正。但程序合规只是执法的起点，不是终点。程序解决的是“怎么罚”，而比“怎么罚”更根本的，是“为什么罚”。这就把我们引向一个绕不开的问题：执法的目的究竟是什么？是单纯处罚，还是维护秩序、激发活力？答案不言自明。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调：“法治是最好的营商环境”，强调要把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节，用法治来规范政府和市场的边界。这一重要论断，为我们校准执法的价值取向提供了根本遵循。

营商环境是一个系统工程，涵盖市场准入、政务服务、产权保护、公平竞争、信用监管等诸多方面，环环相扣、缺一不可。这些领域市场监管部门都承担着重要职责，也需要各相关部门协同发力。而在我们承担的各项职责中，最能直接触动经营主体感受、也最容易出现偏差的，当数包容审慎监管——它处在“严格规范执法”与“护企暖企”的结合部，一头连着法律的刚性，一头连着企业的信心。正因如此，本期聚焦包容审慎这一个切口，与同志们交流四方面思考。

一、深化认识，包容审慎不是“放松监管”，而是“更高质量的监管”

包容审慎监管，是党中央、国务院在新一轮科技革命和产业变革背景下确立的重要监管理念。2017年政府工作报告明确提出，要“本着鼓励创新、包容审慎原则，制定新兴产业监管规则”；同年国务院办公厅专章部署“探索包容创新的审慎监管制度”，要求推动从处理具体事项的细则式管理转变为事先设置安全阀及红线的触发式管理。国务院在深化“证照分离”改革中进一步明确，对新技术、新产业、新业态、新模式实行包容审慎监管，对轻微违法行为依法从轻、减轻或者免予行政处罚。归结起来，包容审慎监管，包容的是经营主体的创新探索和无心之失，审慎的是监管权力的介入时机与介入方式，绝不是对违法行为的纵容和妥协。

（一）从法理逻辑看，包容审慎是法定原则的题中应有之义。《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款要求，设定和实施行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，第六条明确“处罚与教育相结合”——这两项原则自1996年立法时即已确立，二十多年来一以贯之。2021年的修订则在此基础上迈出关键一步：第三十三条直接规定“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”，把“首违不罚”从政策倡导上升为法律规则。换句话说，落实包容审慎是依法行政的刚性要求。

（二）从发展逻辑看，营商环境就是生产力。当前，全市上下正奋力推进省会高质量发展，市场监管部门站在行政执法的最前沿，我们的一次检查、一张处罚决定书，直接影响着企业对这座城市的信心。一个稳定、透明、可预期的规则环境，比多少优惠政策都更能留住企业、激发活力。法治化的营商环境，是我们能给经营主体最持久、最可靠的保障。

（三）从实践逻辑看，“以罚代管”的教训深刻。从各类通报和报道看，有的地方出现“小过重罚”“逐利执法”等问题，甚至开出“天价罚单”，引发社会关切；有的一罚了之，该督促整改的不督促、该指导规范的不指导，把“罚”当成了管理的全部——这就是典型的“以罚代管”。反过来，也存在另一个极端，对明显违法睁一只眼闭一只眼，把“包容”变成“护短”。两种倾向殊途同归，都背离了法治精神，损害的都是政府公信力，伤害的是经营主体对法治的信仰。说到底，优化营商环境的要义不是“护短”，而是“护规”：对守法经营者要保护其合理预期，对违规经营者则必须及时纠偏，两者并不矛盾，统一于“法治”二字。规则被尊重，经营主体的安全感才立得住；规则被突破而不纠，吃亏的终归是守规矩的大多数。可以说，会不会用包容审慎、能不能用准包容审慎，检验的正是我们执法的水平与境界。

二、检视反思，警惕包容审慎落地中的四种偏差

客观地讲，近年来全市系统在包容审慎监管上作了不少探索，“首违不罚”“轻微免罚”清单逐步铺开，柔性执法场景不断丰富。但对照市委、市政府优化营商环境的要求和经营主体的现实感受，仍然存在不小的落差。剖析起来，有四种偏差值得警惕。

（一）“不会用”——政策吃不透，宁严勿松。有的同志对免罚清单的适用条件、判断标准掌握不准，不知道哪些情形该免、哪些不该免；有的把“可以不予处罚”理解成“从轻处罚”，还有的干脆不看清单、不学清单，凭老经验办事。结果是清单“挂在墙上、落在纸面”，企业该享受的政策红利没有享受到。说到底，是不会用政策，更是懒得学政策。

（二）“不敢用”——怕担责问责，宁可从严。这是当前最普遍的思想顾虑。有的同志担心：免罚了，会不会被说成“放水”？会不会在案卷评查、纪检监察中被追究“履职不到位”？在这种“多做多错、少做少错”的心态支配下，明明符合免罚条件，也要用“从严”换取“安全”。这种把履职风险转嫁给经营主体的做法，本质上是一种利己主义，与“法治是最好的营商环境”背道而驰。

（三）“乱用”——包容变了味，该管的不管。与“不敢用”相反，有的把包容审慎当成“无底线保护”，把“免罚”曲解成“免管”，对一些明显违法的行为也搞“下不为例”；有的对本应依法责令改正、督促整改到位的，却以“优化营商环境”为由，既不下达责令改正通知书，也不跟踪复查，口头说一句“下次注意”就一放了之。这不是包容，这是失守；这不是服务，这是失职。须知包容审慎免的是“罚”，不是“管”——免罚之后，责令改正、警示约谈、合规“补课”这些法定动作一件都不能少。监管责任一旦虚化，表面看是对个别企业的“照顾”，实质是对守法经营者最大的不公平，也是对营商环境最根本的破坏。

（四）“滥用”——自由裁量失度，标准不一。同样的违法行为，在甲区免罚、在乙区处罚；对这家企业“首违不罚”，对那家企业一般处罚。有的把免罚当作“人情”输送，搞选择性适用。这种“同案不同罚”的乱象，比一律从严更伤公信力。企业不怕罚，怕的是罚得不明不白、心里不服气。

三、找准尺度，厘清包容审慎实践中的五组关系 

包容审慎的难点，在于“度”的把握。度在哪里？我以为，关键是厘清五组关系。

（一）厘清“免罚”与“免责”的关系。免的是行政处罚，不是法律责任，更不是监管责任。适用“首违不罚”“轻微免罚”，绝不意味着“一免了之”。违法行为必须纠正，危害后果必须消除，当事人必须受到教育。比如一家社区小超市货架上出现明码标价不规范的商品，货值很小、系初次违法、经营者当场主动整改，符合免罚条件，我们可以不予罚款，但责令改正、警示约谈、进货查验制度“补课”一个都不能少。对当事人来说，“不罚款但要整改、要学法”同样是有分量的；对监管者来说，“免罚不免管”才是完整的履职闭环。

（二）厘清“温度”与“底线”的关系。温度给谁？给无心之失、给初次违法、给危害轻微的探索性失误。底线守什么？守食品药品安全、守特种设备安全、守重点工业产品质量安全、守公平竞争秩序。对触碰底线的行为，我们必须亮剑，坚持“零容忍”，对屡查屡犯、主观恶意甚至借舆情施压牟取不当利益的，坚决依法从严惩处。这不是执法的“粗暴”，恰恰是对人民群众生命健康最深的敬畏，也是对守法经营者最好的保护——因为对违法者的宽容，就是对守法者的不公平。有温度不等于没态度，守底线本身就是最好的营商环境。

（三）厘清“柔性”与“刚性”的关系。行政指导、约谈告诫、合规提示、劝导示范，这些柔性手段应当用在前面，让企业知道“红线在哪里”“怎么改才合规”。但柔性不是软弱，更不是无限度退让。对经责令改正拒不改正、屡教不改、恶意违法的行为，必须果断转入刚性执法，依法从严惩处。只有让企业真切感受到“规劝是真心的、亮剑也是真的”，柔性执法才有说服力。

（四）厘清“个案”与“类案”的关系。一个案子怎么罚，不仅关系当事人，更关系一类经营主体、一个行业领域。办理“首案”“新案”时，既要考虑个案的特殊性，也要预判对同类案件的示范意义，防止“破窗效应”。市局各业务执法条线要通过业务培训、发布指导性案例等方式，明确同类情形的裁量尺度，做到“同案同罚、类案同处”，让基层和经营主体都能“看图对表”，避免“一人一把尺子、一事一个标准”。

（五）厘清“舆情”与“事实”的关系。今年两起引发广泛关注的涉旅收费舆情，为我们提供了正反两方面镜鉴。在某停车场案中，游客停车未超过15分钟免费时长却被收取10元，引发舆情后当地市场监管部门第一时间赶赴现场、调取监控、固定证据，确认收费人员未核实时长即按公示标准收费后，依法督促当事人致歉、全额退款并立案调查，既维护了游客权益，也守住了“规则面前无小事”的法治底线。而在某酒店“车上住宿费”事件中，游客一行十余人占用酒店院落，使用厨具、洗衣机等设施，酒店主张收取的150元系场地综合使用费，当地监管部门接到投诉后在事实尚未查清时即促成商户退费补偿、负责人致歉；此后，游客发短视频将这笔费用渲染成“睡车里被收住宿费”，后舆情持续发酵。直至酒店公布完整监控与协商录音，舆情才迎来反转。

两案对比，停车场案的价值在于用证据闭环定是非：先查清、后处理，舆情面前不抢跑；酒店案的教训则在于事实尚未核实清楚就先促成商户退赔，把化解投诉放在了查清事实之前——结果既没换来息事宁人，反而为后续的片面传播提供了口实。由此启示我们：优化营商环境的执法观，绝不是“谁先发声、谁吵得响就向谁交差”，而是先把事实闭环，既保护消费者合法权益也不预支商户的清白。更深一层看，这涉及执法权行使中的“去情绪化”问题：执法者既不能因舆情起伏或投诉者情绪对经营主体搞“选择性执法”，也要避免一有投诉就急于促成和解、让商户退赔了事，用“摆平”代替“查清”。我们要以不随舆情摇摆的稳定性、案件事实明晰的确定性，维护执法的公信力。

四、实干笃行，把法治打造成营商环境的最硬内核

认识清楚了、尺度把握住了，最终要落到行动上。全市系统要把优化营商环境的理念贯穿到监管执法全过程，以法治的确定性稳住市场的信心。

（一）让清单“明起来”，给基层吃下“定心丸”。国家、省、市相继出台自由裁量基准以及首违不罚、轻微违法免罚等清单，对适用条件、判断标准、操作程序和后续监管要求均已作出明确规定。但法条固有的概括性，与监管事项的个体性、差异性难以一一对应，何谓“严重”、何谓“一般”、何谓“轻微”，不同执法人员往往把握不一。解决这一问题，须从“不会用”和“不敢用”两端同时发力：一端以培训释疑，解决“不会用”。把培训作为收集一线困惑的窗口，聚焦免罚典型案例和适用难点讲清讲透，在具体场景中校准尺度、凝聚共识，让基层明白边界在哪里、分寸怎么拿。另一端以容错兜底，解决“不敢用”。健全容错免责机制，对依清单履职、出于公心、程序合规作出的免罚决定，不因事后发生复议诉讼或信访投诉而简单追责，让执法人员放下包袱、敢于担当。

（二）让检查“静下来”，真正做到“无事不扰”。严格落实“双随机、一公开”监管，大力推行“综合查一次”、跨部门联合检查，能合并的不多头查、能线上查的不上门查、能触发式的不例行查。全面推行涉企检查扫码登记、全程留痕，坚决杜绝“运动式检查”“选择性检查”“任性检查”。少一次不必要的上门，就是给企业多一分安心。

（三）让服务“暖起来”，从“事后处罚”转向“事前预防”。最好的执法，是让违法不发生。要把合规指导做在前，针对新设企业、小微主体、新业态从业者开展“合规课堂”，用“风险提示函”“行政建议书”“约谈会”代替一罚了之。要把握好“力度”与“温度”的平衡，处罚力度与违规情节相匹配，推动商户建立可追溯、可解释、可退赔的内控机制，从源头减少纠纷。要畅通信用修复渠道，帮助失信企业重塑信用、重返市场。要善用新媒体普法，让企业在知法守法中获得实实在在的安全感。

（四）让机制“建起来”，从“个案纠偏”走向“类案治理”。执法的最高境界不是“罚出效果”，而是“罚出机制”——营商环境好不好，不在于有没有投诉，而在于投诉之后能不能快速闭环、能不能举一反三、能不能让同类问题不再重复发生。对反复出现的共性问题，不能止步于“查一个、罚一个”，而要梳理类案规律，推动建立事前提醒、事中监测、事后评估的全链条治理机制，构建企业自治、行业自律、社会监督、政府监管的共治格局。

（五）让底线“硬起来”，以“零容忍”守护最大公平。对食品安全、药品安全、特种设备、重点工业产品质量以及侵权假冒等触碰底线的违法行为，持续保持高压态势，发现一起、查处一起、曝光一起。要用典型案例向社会传递清晰信号：包容审慎针对的是无心之失，绝不是违法违规的“避风港”。守住了安全底线，就守住了人民群众的根本利益，也守住了营商环境最坚实的底座。

（六）让预期“稳起来”，以规范的涉企执法稳住市场信心。营商环境的核心是可预期。要把每一个涉企检查都当作检验执法规范化水平的窗口，把平等保护各类经营主体合法权益的要求落到实处，不因案值小就降标准，不因舆情热就乱节奏，始终以事实为根基、以程序为保障、以法律为边界。要全面规范涉企行政执法，严格落实行政执法公示、全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”，坚决纠正逐利执法、选择性执法。对企业反映强烈的执法突出问题，要建立快速响应和闭环处置机制。要主动听取企业家、行业协会和各类经营主体的意见建议，让监管规则在阳光下运行、在互动中完善。企业最需要的，不是我们“照顾”它，而是我们“公平”对待它——对所有经营主体一视同仁，就是最好的服务。

同志们，衡量一个地方营商环境好不好，不是看罚了多少案子、罚了多少钱，而是看秩序好了多少、活力强了多少。执法的权威，从来不在罚单的厚度里，而在每一次裁量是否站得住脚、每一份决定能否经得起复议诉讼和时间的检验。法治是最好的营商环境，也是最可靠的“安全阀”。让我们把法治精神融入血脉，把包容审慎落到每一次检查、每一份文书、每一起案件之中，以更有温度的执法、更有质效的监管，为全市经济社会高质量发展夯基垒台、保驾护航。

（领导谈法系列第四期将围绕“以队伍建设为牵引 锻造法治铁军”继续刊发，敬请关注。）